FUNGSI LEGISLASI DEWAN PERWAKILAN RAKYAT DAERAH

PENGERTIAN OTONOMI DAERAH
Pengertian otonomi daerah terdapat dalam pasal 1 angka 5 Undang-undang No 32 tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah yaitu :
Otonomi daerah adalah hak, wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dankepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Sedangkan pengertian daerah otonom sendiri terdapat dalam pasal 1 angka 6 yaitu :
Daerah Otonom adalah kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi dalam sistem Negara kesatuan republikIndonesia.
SISTEM PEMERINTAHAN DAERAH
Sistem Pemerintahan daerah di Indonesia, menurut konstitusi Undang-Undang Dasar 1945, berdasarkan penjelasan dinyatakan bahwa daerah Indonesia akan dibagi dalam daerah propinsi dan daerah propinsi akan dibagi pula dalam daerah yang lebih kecil. Di daerah-daerah yang berisifat otonom atau bersifat daerah administrasi belaka, semuanya menurut aturan yang akan ditetapkan dengan undang-undang. Di daerah-daerah yang bersifat otonom akan di adakan badan perwakilan daerah .
Oleh karena itu, di daerahpun pemerintah akan bersendi atas dasar permusyawaratan. (Siswanto Sunarno 2006:1).
Perubahan kedua Undang-Undang Dasar 1945 tentang pemerintahan daerah, dalam pasal 18, dinyatakan sebagai berikut :
1. Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi dan daerah propinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang tiap-tiap propinsi, Kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintah daerah yang diatur dengan undang-undang.
2. Pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
3. Pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota memiliki dewan perwakilan rakyat daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum.
4. Gubernur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota dipilih secara demokratis.
5. Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan pemerintah pusat.
6. Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lainnya, untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
7. Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.
Dalam pasal 18A UUD 1945, diamanatkan tentang hubungan wewenang antara pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten dan kota, atau antara provinsi, kabupaten serta kota, diatur dengan undang-undang dengan memerhatikan kekhususan dan keragaman daerah. Disamping itu, hubungan keuangan, pelayanan umum, pemamanfaatan sumber daya alam, serta sumber daya lainnya antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah diatur dan dilaksanakan secara adil dan selaras berdasarkan undang-undang.
Demikian pula dalam pasal 18B UUD 1945 , dinyatakan bahwa negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus, atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Negara juga mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat beserta hak-hak tradisionalnya, sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik indonesia yang diatur dengan undang-undang.
Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan daerah sesuai dengan amanat UUD 1945 maka kebijakan politik hukum yang ditempuh oleh pemerintah terhadap pemerintahan daerah yang dapat mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan, menurut asas otonomi dan tugas pembantuan diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta masyarakat, serta peningkatan daya saing daerah, dengan mempertimbangkan prinsip demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan, dan kekhususan suatu daerah dalam sistem Negara Kesatuan republik indonesia (NKRI).
PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAERAH
Penyelenggaran pemerintahan daerah adalah pemerintahan daerah, dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Dalam menyelenggarakan pemerintahan, pemerintah pusat menggunakan asas desentralisasi, Tugas pembantuan dan Dekonsentrasi sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sementara itu, pemerintah daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan menggunakan asas desentralisasi dan tugas pembantuan.
Dalam menyelenggarakan pemerintahan, pemerintah daerah berpedoman pada Asas Umum Penyelenggaraan Negara, yang di dalam Hukum administrasi Negara dikenal dengan ” Asas-asas umum pemerintahan yang layak”. Di Negeri belanda, asas-asas pemerintahan yang layak ini sudah diterima sebagai norma hukum tidak tertulis, yang harus ditaati oleh penyelenggara pemerintahan, terutama Pejabat Tata Usaha Negara.
Sebelumnya dalam praktik penyelenggaraan pemerintahan di indonesia, asas-asas ini sudah mulai diterima, walaupun secara formal belum diakui sebagai sesuatu norma hukum tidak tertulis yan harus ditaati oleh penyelenggara pemerintahan, baik pemrintah pusat maupun pemerintah daerah.
Secara yuridis formal, hal semacam ini baru diakui di negara kita dengan diundangkannya UU No. 28 tahun 1999 tentang penyelenggaraan Negara yang bersih, bebas dari korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN), ditambah asas efisiensi dan asas efektifitas. Kemudian dalam pasal 20 UU No. 32 Tahun 2004 ditegaskan bahwa asas-asas tersebut dijadikan sebagai pedoman dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. Asas yang dimaksud disebut dengan ” Asas Umum Penyelenggaraan Negara”, yang dirinci antara lain :
1. Asas Kepastian hukum
2. Asas tertib penyelenggaaraan negara
3. Asas Kepentingan Umum
4. Asas Keterbukaan,
5. Asas proposrionalitas
6. Asas profesionalitas
7. Asas akuntabilitas
8. Asas Efisiensi, dan
9. Asas Efektifitas.
Hal ini sekarang lebih dikenal dengan sebutan ”good governance” (tata pemerintahan yang baik).
Dalam menyelenggarakan fungsi-fungsi pemerintahan, terutama dalam penyelenggaraan otonomi, daerah dibekali hak dan kewajiban tertentu.
Hak-hak daerah tersebut antara lain :
1. Mengatur dan mengurusi sendiri urusan pemerintahannya;
2. Memilih pemimpin daerah;
3. mengelola aparatur daerah;
4. Mengelola kekayaan daerah
5. memungut pajak daerah dan retribusi daerah;
6. mendapatkan bagi hasil dari pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya lainnya yang berada di daerah;
7. mendapatkan sumber-sumber pendapatan lain yang sah; dan
8. Mendapatkan hak lainnya yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Disamping hak-hak tersebut di atas, daerah juga dibebani beberapa kewajiban, yaitu ;
1. Melindungi masyarakat, menjaga persatuan, kesatuan dan kerukunan nasional, serta keutuhan Negara Kesatuan republik Indonesia.
2. Meningkatkan kualitas kehidupan masyarakat.
3. Mengembangkan kehidupan bermasyarakat.
4. Mewujudkan keadilan dan pemerataan.
5. Meningkatkan pelayanan dasar pendidikan.
6. Menyediakan fasilitas pelayanan kesehatan.
7. Menyediakan fasilitas sosial dan fasilitas umum yang layak.
8. Mengembangkan sistem jaminan sosial.
9. Menyusun perencanaan dan tata ruang daerah.
10. Mengembangkan sumber daya produktif di daerah.
11. Melestarikan lingkungan hidup.
12. Mengelola administrasi kependudukan.
13. Melestarikan nilai sosial budaya.
14. Membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya, dan
15. Kewajiban lainnya yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Hak dan kewajiban daerah tersebut diwujudkan dalam bentuk rencana kerja pemerintahan daerah dan dijabarkan dalam bentuk pendapatan, belanja dan pembiayaan daerah, yang dikelola dalam sistem pengelolaan keuangan daerah. Sesuai dengan asas-asas yang telah dikemukakan di atas, pengelolaan keuangan daerah dilakukan secara efisien, efektif, transparan, bertanggung jawab, tertib adil, patuh dan taat pada peraturan perundang-undangan.
KEPALA DAERAH DAN WAKIL KEPALA DAERAH
Pemerintah daerah terdiri dari kepala daerah dan wakil kepala daerah. Kepala daerah dibantu oleh satu orang wakil kepala daerah. Kepala daerah provinsi disebut gubernur dan wakilnya disebut wakil gubernur. Sementar itu, kepala daerah kabupaten/kota disebut bupati/wali kota dan wakilnya disebut bupati/ wakil wali kota.
Menurut ketentuan Pasal 25 UU No. 32 Tahun 2004, kepala daerah mempunyai tugas dan wewenang di antaranya :
1. Memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah, berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD;
2. Mengajukan rancangan perda;
3. Menetapkan perda yang telah mendapatkan persetujuan bersama DPRD;
4. Menyusun dan mengajukan rancangan perda tentang APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan bersama;
5. Mengupayakan terlaksanya kewajiban daerah;
6. Mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan peraturan perundang-undangan; dan
7. Melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan perundang-undangan.
Sementara itu, tugas wakil kepala daerah adalah :
1. Membantu kepala daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan daerah;
2. Membantu kepala daerah dalam mengoordinasikan kegiatan instansi vertikal di daerah, menindaklanjuti laporan dan/atau temuan hasil pengawasan aparat pengawas, melaksanakan pemberdayaan perempuan dan pemuda, serta mengupayakan pengembangan dan pelestarian sosial budaya dan lingkungan hidup; instansi vertikal yang dimaksud adalah perangkat departemen yang mengurus urusan pemerintahan uang tidak diserahkan kepada daerah dalam wilayah tertentu, dalam rangka dekonsentrasi;
3. Memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerintahan kabupaten dan kota bagi wakil kepala daerah provinsi;
4. Memantau dan mengevaluasi penyelenggaraan pemerintahan di wilayah kecamatan, kelurahan dan/atau desa bagi wakil kepala daerah kabupaten/kota;
5. Memberikan saran dan pertimbangan kepada kepala daerah dalam penyelenggaraan kegiatan pemerintahan daerah;
6. Melakukan tugas dan kewajiban pemerintahan lainnya yang diberikan oleh kepala daerah; dan
7. Melaksanakan tugas dan wewenang kepala daerah apabila kepala daerah berhalangan.
Dalam menjalankan tugasnya wakil kepala daerah bertanggung jawab kepada kepala daerah. Apabila kepala daerah meninggal dunia, berhenti, diberhentikan, atau tidak dapat melakukan kewajibannya selama enam bulan secara terus-menerus dalam masa jabatannya, wakil kepala daerah menggantikannya sampai habis masa jabatannya.
Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya, kepala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban, yaitu :
1. Memegang teguh dan mengamalkan pancasila, melaksanakan UUD 1945, serta mempertahankan dan memulihkan keutuhan Negara Kesatuan republik Indonesia.
2. Meningkatkan kesejahteraan masyarakat;
3. Memulihkan ketentraman dan ketertiban masyarakat;
4. Melakasanakan kehidupan demokrasi, dalam arti penyerapan aspirasi, peningkatan partisipasi, serta menindaklanjuti pengaduan masyarakat;
5. Menaati dan menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan;
6. Menjaga etika dan norma dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah;
7. memajukan dan meningkatkan sumber daya saing daerah;
8. Melaksanakan prinsip tata pemerintahan yang bersih dan baik;
9. Menjalin hubungan kerja dengan seluruh instansi vertikal di daerah dan semua perangkat daerah;
10. Melaksanakan dan mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan daerah;
11. Menyempaikan rencana strategis(renstra) penyelenggaraan pemerintahan di hadapan rapat paripurna DPRD.
Di samping kewajiban tersebut di atas, kepala daerah juga mempunyai kewajiban untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada pemerintah pusat, dan memberikan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD serta menginformasikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat. Informasi ini disampaikan melalui media yang tersedia di daerah dan dapat diakses oleh publik sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada pemerintah pusat disampaikan kepada presiden melalui menteri dalam negeri untuk gubernur dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur untuk Bupati/walikota. Laporan dimaksud disampaikan satu kali dalam satu tahun. Dengan adanya ketentuan tentang laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah ini, tidak menutup kemungkinan adanya laporan lain, baik atas kehendak kepala daerah atau atas permintaan pemerintah pusat. Laporan tersebut akan digunakan oleh pemerintaha pusat sebgai dasar evaluasi penyelenggaraan pemruntahan daerah dan sebagai bahan pembinaan lebih lanjut sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Tata cara pelaksanaan pelaporan dimaksud di atas diatur dalam peraturan pemerintah. Laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada pemerintah pusat dan laporan keterangan dipertanggungjawabkan kepada DPRD diatur dalam Pasal 27 ayat (2) UU No.32 Tahun 2004.
Khusus mengenal laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah kepada DPRD, secara prinsip berbeda dengan pertanggungjawaban kepala daerah kepada DPRD, sebagaimana diatur dalam Pasal 45, 46 UU No.22 Tahun 1999. Dalam Pasal 46 UU No.22 Tahun 1999, dijelaskan apabila pertanggungjawaban seorang kepala daerah kepada DPRD ditolak untuk kedua kalinya, DPRD dapat mengusulkan pemberhentiannya kepada presiden. Hal ini di masa lalu sering menimbulkan money politic, disaat seseorang kepala daerah menyampaikan Laporan Pertanggungjwaban (LPJ) kepada DPRD.
Akan tetapi dengan diberlakukannya UU No.32 Tahun 2004, hal ini tidak akan terjadi lagi karena kepala daerah hanya wajib memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD, bukan Laporan Pertanggungjawaban sebagaimana dimaksud dalam Pasal 45, 46 UU No.22 Tahun 1999.
Di samping kewajiban yang diberikan kepada kepala daerah dan wakil kepala daerah, menurut ketentuan Pasal 28 UU No.32 Tahun 2004, kepala daerah dan wakil kepala daerah dikenakan beberapa larangan yaitu :
1. Membuat keputusan yang secara khusus, memberikan keuntungan bagi diri, anggota keluarga, kroni, golongan tertentu atau kelompok politiknya yang bertentangan dengan pertaturang peruundang-undangan, merugikan kepentingan umum, dan meresahkan sekelompok masyarakat, atau mendiskriminasikan warga negara dan/atau golongan masyarakat luas;
2. Turut serta dalam suatu perusahaan, baik milik swasta, maupun milik negara/daerah, atau dalam yayasan dalam bidang apapun;
3. Melaksanakan pekerjaan lain yang memberikan keuntungan bagi dirinya, baik secara langsung maupun tidak langsung, yang berhubungan dengan daerah yang bersangkutan;
4. Melakukan korupsi, kolusi, nepotisme dan menerima uang, barang dan/atau jasa, dari pihak lain yang mempengaruhi keputusan atau tindakan yang akan dilakukan;
5. Menjadi advokat atau kuasa hukum dalam suatu perkara di pengadilan, selain mewakili daerahnya di dalam dan di luas pengadilan;
6. Menyalahgunakan wewenang dan melanggar sumpah/janji jabatan; dan
7. Merangakap jabatan sebagai pejabat negara lainnya, atau sebagai anggota DPRD.
Larangan ini sebenarnya agak sedikit berlebih-lebihan karena beberapa larangan yang dicantumkan dalam pasal ini sebenarnya merupakan larangan secara umum, bahkan telah merupakan suatu tindak pidana, seperti korupsi dan lain-lain. Namun demikian, pasal ini pada dasarnya bertujuan untuk mewujudkan suatu pemerintahan yang bersih dengan mencegah terjadinya penyalahgunaan wewenang, konflik kepentingan dan tindak pidana korupsi. Masalahnya hanya sejauh mana pasal ini dapat dilaksanakan secara efektif di lapangan. Hal ini sangat membutuhkan adanya kemauan politik dari aparatur pemrintahan dan kesadaran masing-masing individu, baik sebagai aparatur pemerintahan maupun sebagai warga masyarakat.
TUGAS GUBERNUR DAN WAKIL GUBERNUR
Berdasarkan asas kesatuan administrasi dan kesatuan wilayah, gubernur di samping sebagai kepala daerah, karena jabatannya, berkedudukan juga sebagai wakil pemerintah pusat di wilayah provinsi yang bersangkutan. Betapapun luasnya otonomi yang dimiliki oleh kabupaten/kota, berdasarkan kedua asas tersebut di atas dan kedudukan gubernur sebagai wakli pemerintah pusat di wilayah provinsi yang bersangkutan, gubernur berwenang melakukan koordinasi, supervisi dan evaluasi terhadap daerah kabupaten/kota yang ada dalam wilayah provinsi yang bersangkutan. Berdasarkan hal tersebut di atas, gubernur dalam kedudukannya sebagai wakil pemerintah pusat di wilayahnya memiliki tugas dan wewenang:
1. Pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan permerintahan daerah kabupaten/kota;
2. Koordinasi penyelenggaraan urusan pemerintah pusat di daerah provinsi dan kabupaten/kota;
3. Koordinasi pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan tugas pembantuan di daerah provinsi dan kabupaten/kota.
Dana yang diperlukan dalam pelaksanaan tugas dan wewenang tersebut di atas dibebankan pada APBN dan dalam pelaksanaan tugas, dan atas wewenang tersebut, gubernur bertanggung jawab kepada presiden. Kedudukan keuangan dan tata cara pelaksanaan tugas dan wewenang tersebut diatur dalam peraturan pemerintah.
PENYELENGGARAAN KEKUASAAN PEMERINTAHAN DAERAH DENGAN KEKUASAAN PEMBENTUKAN PERDA
Montesquieu mencetuskan doktrin pemisahan kekuasaan dalam penyelenggaraan pemerintahan negara ke dalam kekuasaan Eksekutif, Legislatif dan Yudikatif.
Ketiga-tiga jenis kekuasaan itu mesti terpisah satu sama lainnya, baik mengenai tugas (functie) maupun mengenai alat perlengkapannya (organ) yang melakukannya (Suny, 1986:15). Suny (1986:16) dengan berdasarkan teori Jennings menyatakan bahwa pemisahan kekuasaan dalan arti materiil yaitu bahwa pembagian kekuasaan itu dipertahankan dengan prinsipil dalam fungsi-fungsi kenegaraan yang secara karakteristik memperlihatkan Demisahan ke 3 bagian tidak dianut oleh UUD 1945. UUD 1945 hanya mengenai pemisahan kekuasaan dalam arti Formil. Oleh karena pemisahan kekuasaan itu tidak di pertahankan secara prinsipil, dalam arti bahwa UUD 1945 menganut pembagian kekuasaan (Devision of power) bukan pemisahan kekuasaan (Separation of power).
Presiden Rl menyelenggarakan kekuasaan pemerintahan menurut UUD. Ini dirumuskan dalam pasal 4 ayat (1) UUD 1945, dan Presiden berhak menngajukan rancangan UU kepada DPR, diatur pada Pasal 5 ayat (1) UUD1945, Sedang Pasal 5 ayat (2) UUD 1945 Pemerintah menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan UU sebagaimana mestinya.Tentang Dewan Perwakilan Rakyat antara lain diatur dalam pasal 20 ayat (1) sampai (5) UUD 1945, untuk jelasnya dikutip sebagai berikut :
Pasal 20 ayat (1): Dewan perwakilan rakyat memegang kekuasan untuk membentuk UU.
Pasal 20 ayat (2): Setiaprancangan UU dibahas oleh DPR dan presiden untuk mendapat persetujuan bersama.
Pasal 20 ayat (3): Jika Rancangan UU tidak mendapat persetujuan bersama RUU itu tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu.
Pasal 20 ayat (4): Presiden mensahkan rancangan UU yang telah disetujui bersama untuk menjadi UU.
Pasal 20 ayat (5): Dalam hal Rancangan Undang undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh presiden dalam jangka waktu tiga puluh hari semenjak RUU tersebut disetujui , RUU tersebut syah menjadi UU dan wajib diundangkan.
Selanjutnya, tentang fungsi DPR, Hak anggota DPR, Tatacara bentukan Undang-undang serta pajak dan pungutan lainnya, Di atur dalam UUD 1945, untuk jelasnya di kutip sebagai berikut:
Pasal 20 A ayat (1) : DPR memiliki fungsi Legislatif, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan.
Pasal 21 : Anggota DPR berhak mengajukan usul Rancangan UU.
Pasal 22 : Ketentuan lebih lanjut tentang tata cara pembentukan UU diatur dengan UU.
Pasal 23 : Pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara diatur dengan UU.
Tentang Pemerintahan Daerah diatur dalam pasal 18 ayat (1), (2), (3), (4), (5), (6) dan (7) UUD 1945 sebagai berikut:
Ayat (1) : Negara kesatuan Rl dibagi atas daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota yang tiap tiap provinsi , kabupaten dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur dengan undang-undang.
Ayat (2): Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
Ayat (3) : Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota memiliki Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum
Ayat (4) : Gubemur, Bupati, dan Walikota masing-masing sebagai kepala pemerintah daerah provinsi, kabupaten, dan kota dipilih secar demokratis.
Ayat (5) : Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluass luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.
Ayat (6): Pemerintahan daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan.
Ayat (7) : Susunan dan tata cara penyelenggaraan pemerintahan daerah diatur dalam undang-undang.
DPRD mempunyai hak, antara lain:
a. Pasal 19 Ayat (1): DPRD mempunyai hak mengajukan rancangan Peraturan Daerah.
b. Pasal 9 Ayat (2): Pelaksanaan hak, sebgaimana dimaksud pada ayat (1) ; di atur dengan tata tertib DPRD.
Adapun Kewajiban DPRD antara lain, yaitu:
Pasal 22 butir e memperhatikan dan menyalurkan aspirasi, menerima keluhan; dan pengakuan masyarakat, serta memfasilitasi tindak lanjut penyelesaiannya.
Berdasarkan ketentuan-ketentuan di atas maka telah dapat diketahui bahwa kewenangan DPRD dalam hubungannya dengan Peraturan Daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota, yaitu:
1) Kewenangan DPRD Propinsi, Kabupaten, dan Kota menetapkan peraturan daerah bersama dengan Gubemur, Bupati, dan Walikota Mempunyai Hak untuk mengusulkan Rancangan Peraturan Daerah.
2) Kewajiban memperhatikan dan menyalurkan aspirasi masyarakat.
3) Hak anggota DPRD untuk mengusulkan Rancangan Peraturan Daerah.
4) Pelaksanaan kewenangan, kewajiban dan hak-hak tersebut diatur dalam tata tertib DPRD.
Tugas dan wewenang Kepala daerah dan DPRD diatur lebih lanjut dalam Undang_undang No 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah sebagai berikut :
Pasal 25 : Kepala daerah mempunyai tugas dan wewenang:
a. memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah
berdasarkan kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD;
b. mengajukan rancangan perda
c. menetapkan perda yang telah mendapat persetujuan
bersama DPRD;
d. menyusun dan mengajukan rancangan perda tentang APBD
kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan bersama;
e. mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah;
f. mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan
dapat menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai
dengan peraturan perundang-undangan; dan
g. melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan
peraturan perundang-undangan.
Pasal 27:
(1) dalam melaksanakan tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 25 dan Pasal 26, kepala daerah dan wakil kepala daerah mempunyai kewajiban:
a) memegang teguh dan mengamalkan Pancasila, melaksanakan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta mempertahankan dan memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
b) meningkatkan kesejahteraan rakyat;memelihara ketenteraman dan ketertiban masyarakat;
c) melaksanakan kehidupan demokrasi;
d) menaati dan menegakkan seluruh peraturan perundang-
undangan;
e) menjaga etika dan norma dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah;
f) memajukan dan mengembangkan daya saing daerah;
g) melaksanakan prinsip tata pemerintahan yang bersih dan baik;
h) melaksanakan dan mempertanggungjawabkan pengelolaan keuangan daerah;
i) menjalin hubungan kerja dengan seluruh instansi vertikal di daerah dan semua perangkat daerah;
j) menyampaikan rencana strategis penyelenggaraan pemerintahan daerah di hadapan rapat paripurna DPRD.
(2) selain mempunyai kewajiban sebagaimana dimaksud pada ayat (1), kepala daerah mempunyai kewajiban juga untuk memberikan laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada pemerintah. dan memberikan laporan keterangan pertanggungjawaban kepada DPRD, serta menginformasikan langsung penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada masyarakat.
(3) Laporan penyelenggaraan pemerintahan daerah kepada pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (2) disampaikan kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri untuk Gubemur, dan kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur untuk Bupati/Walikota 1 (satu) kali dalam 1 (satu) tahun.
(4) Laporan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) digunakan Pemerintah sebagai dasar melakukan evaluasi penyelenggaraan pemerintahan daerah dan sebagai bahan pembinaan lebih lanjut sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
(5) Pelaksanaan ketentuan sebagaimana diaksud pada ayat (1), ayat (2), ayat (3), dan ayat (4) diatur dalam Peraturan Pemerintah.
Pasal 42:
(1) DPRD mempunyai tugas dan wewenang:
a. membentuk perda yang dibahas dengan kepala daerah
untuk mendapat persetujuan bersama;
b. membahas dan menyetujui rancangan perda tentang APBD
bersama dengan kepala daerah;
c. melaksanakaqn pengawasan terhadap pelaksanaan perda
dan peraturan perundang-undangan lainnya, peraturan
kepala daerah, APBD, kebijakan pemerintah daerah dalam
melaksanakan program pembangunan daerah, dan
kerjasama internasional di daerah;
d. mengusulkan pengangkatan dan pemberhentian kepala
daerah/wakil kepala daerah kepada Presiden melalui Menteri
Dalam Negeri bagi DPRD Propinsi dan kepada Menteri
Dalam Negeri melalui Gubemur bagi DPRD kabupaten/kota;
e. memilih wakil kepala daerah dalam hal terjadi kekosongan
jabatan wakil kepala daerah;
f. memberikan pendapat dan pertimbangan kepada
pemerintah daerah terhadap rencana perjanjian internasional
di daerah;
g. memberikan pesetujuan terhadap rencana kerja sama
internasional yang dilakukan oleh pemerintah daerah;
h. meminta laporan keterangan pertanggungjawaban kepala daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah;
i. membentuk panitia pengawas pemilihan kepala daerah;
j. melakukan pengawasan dan meminta laporan KPUD dalam penyelenggaraan pemilihan kepala daerah;
k. memberikan persetujuan terhadap rencana kerja sama antardaerah dan dengan pihak ketiga yang membebani masyarakat dan daerah.
(2) Selain tugas dan wewenang sebagaimana dimaksud pada ayat (1), DPRD melaksanakan tugas dan wewenang lain yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Pasal 45:
Anggota DPRD mempunyai kewajiban:
a) mengamalkan Pancasila, melaksanakan Undang-Undang
Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, dan menaati
segala peraturan perundang-undangan;
b) melaksanakan kehidupan demokrasi dalam penyelenggaraan
pemerintahan daerah;
c) mempertahankan dan memelihara kerukunan nasional serta
keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia;
d) memperjuangkan peningkatan kesejahteraan rakyat di daerah;
e) menyerap, menampung, menghimpun, dan menindaklanjuti
aspirasi masyarakat;
f) mendahulukan kepentingan negara di atas kepentingan pribadi,
kelompok, dan golongan;
g) memberikan pertanggungjawaban atas tugas dan kinerjanya
selaku anggota DPRD sebagai wujud tanggung jawab moral
dan politis terhadap daerah pemilihannya;
h) menaati Peraturan Tata Tertib, Kode Etik, dan sumpah/janji anggota DPRD;
i) menjaga norma dan etika dalam hubungan kerja dengan lembaga yang terkait.
Berdasarkan Ketentuan-ketentuan tersebut pada intinya dapat dirangkum yaitu Kewajiban kepala daerah di bidang pembuatan perundang-undangan, antara lain :
1. Kewajiban mengajukan rancangan Peraturan daerah.
2. Kewenangan menetapkan Ranperda setelah membahas dan menyetujui bersama menjadi Peraturan Daerah.
3. Arahan untuk pembuatan peraturan daerah yaitu perda tidak boleh bertentangan dengan kepentingan umum, peraturan daerah lain dan peraturan peraturan yang lebih tinggi.
4. Tata cara pembuatannya diatur dalam kententuan-ketentuan yang berlaku (Kepres 44 tahun 1999 dan Keputusan Menteri Dalam Negeri yang merupakan penjabaran lebih lanjut dari Kepres tersebut. Yang selanjutnya menjadi pedoman dalam pembuatan rancangan peraturan daerah oleh pihak pemerintah daerah).
Pelaksanan kewenangan DPRD maupun Kepada Daerah dalam hal pembuatan peraturan daerah, mempunyai aturan-aturan tersendiri yaitu:
a) Bagi DPRD, ketentuan tentang tata cara untuk pembuatan peraturan daerah. Dalam arti mulai dari inisiatif dan persetujuannya diatur dalam tata tertib DPRD tersebut.
b) Bagi Kepala Daerah (Gubernur, Bupati, Walikota), ketentuan tentang tata cara untuk membuat peraturan daerah mulai dari inisiatif sampai pada pengesahannya, setelah dibahas dengan disetujui bersama dengan DPRD, diatur dalam peraturan perundang-undangan.
Adapun isi TAP MPR No. Ill Tahun 2000 dalam hal tata urutan Perundang-undangan sebagai berikut:
a) UUD 1945
b) TAP MPR
c) Undang-Undang
d) Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang
e) Peraturan Pemerintah.
f) Keputusan Presiden.
g) Peraturan Daerah.
Hirarki perundang-undangan menurut TAP MPR tersebut di atas sudah tidak berlaku lagi setelah keluamya UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, berdasarkan Ketetapam MPR Nomor l/MPR/ 2003 tentang Peninjauan terhadap Materi dan Status Hukum Ketetapan MPRS dan MPR Rl Tahun 1960-2002, yaitu ketetapan MPR yang termasuk dalam kategori Ketetapan MPR Rl yang tidak berlaku lagi karena telah terbentuknya undang-undang.
Pasal 7 UU No. 10 Tahun 2004 menetapkan bahwa:
1. jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan adalah sebagai berikut:
a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti
Undang-Undang;
c. Peraturan Pemerintah;
d. Peraturan Presiden;
e. Peraturan Daerah.
2. Peraturan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf e meliputi:
a. Peraturan Daerah Provinsi dibuat oleh Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah Provinsi bersama dengan Gubemur;
b. Peraturan Daerah Provinsi dibuat oleh Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah Kabupaten/Kota bersama Bupati/Walikota;
c. Peraturan Desa/peraturan yang setingkat, dibuat oleh
badan perwakilan desa atau nama lainnya bersama
dengan kepala desa atau nama lainnya.
FUNGSI PENGATURAN
Cabang kekuasaan legislatif adalah cabang kekuasaan yang pertama-tama mencerminkan kedaulatan rakyat. Kegiatan bernegara, pertama-tama adalah untuk mengatur kehidupan bersama. Oleh sebab itu, keweenangan untuk menetapkan paraturan itu pertama-tama harus diberikan kepada lembaga perwakilan rakyat atau parlemen atau lembaga legislative. Ada tiga hal penting yang harus diatur oleh para wakil rakyat melalui parlemen, yaitu :
- Pengaturan yang dapat mengurangi hak dan kebebasan warga Negara
- Pengaturan yang dapat membebani harta kekayaan warga Negara
- Pengaturan mengenai pengeluaran-pengeluaran oleh penyelenggara Negara.
Pengaturan mengenai ketiga hal tersebut hanya dapat dilakukan atas persetujuan dari warga negara sendiri, yaitu melalui perantaraan wakil-wakil mereka di parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat.
Oleh karena itu, yang biasa disebut sebagai fungsi pertama lembaga perwakilan rakyat adalah fungsi legislasi atau pengaturan. Fungsi pengaturan (regelende functie) ini berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi, sehingga, kewenangan ini utamanya hanya dapat dilakukan sepanjang rakyat sendiri menyetujui untuk diikat dengan norma hukum yang dimaksud. Sebab, cabang kekuasaan yang dianggap berhak mengatur pada dasarnya adalah lembaga perwakilan rakyat, maka peraturan yang paling tinggi di bawah Undang-undang Dasar haruslah dibuat dan ditetapkan oleh parlemen dengan persetujuan bersama dengan eksekutif.
Dalam sistem UUD 1945, peraturan inilah yang dinamakan Undang-undang yang dibentuk oleh DPR dengan persetujuan Presiden. Selanjutnya, kewenangan pengaturan lebih operasional itu dianggap berasal dari delegasi kewenangan legislatif dari lembaga perwakilan rakyat, dan karena itu, harus ada perintah atau pendelegasian kewenangan kepada lembaga eksekutif untuk menentukan pengaturan lebih lanjut tersebut. Pengecualian terhadap doktrin pendelegasian kewenangan pengaturan yang demikian itu hanya dapat diterima berdasarkan prinsip freijsermessen yang dikenal dalam hukum administrasi negara, di mana pemerintah dengan sendirinya dianggap memiliki keleluasaan untuk bertindak atau bergerak dalam rangka penyelenggaraan administrasi pemerintahan untuk kepentingan umum. Dalam hal yang terakhir ini, tanpa delegasipun pemerintah dianggap berwenang menetapkan peraturan di bawah undang-undang secara mandiri atau otonomi , meskipun tidak diperintah oleh undang-undang.
Selain itu fungsi legislatif juga menyangkut empat bentuk kegiatan sebagai berikut :
1. Prakarsa pembuatan Undang-Undang (Legisletif initiation)
2. Pembahasan rancangan undang-undang (law making process)
3. Persetujuan atas pengesahan rancangan undang-undang (law enactmen tapproval)
4. Pemeberian persetujuan pengikatan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya
Dalam berbagai peraturan perundang-undangan di indonesia, fungsi legislasi ini biasanya memang dianggap yang paling penting. Sejak dulu, lembaga parlemen atau lembaga perwakilan biasa dibedakan dalam tiga fungsi , Yaitu :
1. Fungsi Legislasi
2. Fungsi Pengawasan, dan
3. Fungsi anggaran
Pembedaan ini misalnya dapat dilihat dalam undang-undang tentang susunan dan kedudukan MPR, DPD, DPR, dan DPRD. Dalam praktik di Indonesia, fungsi legislatiflah yang dianggap utama, sedangakn fungsi pengawasan dan penganggaran adalah fungsi kedua dan ketiga sesuai dengan urutan penyebutannya dalam undang-undang. Padahal ketiga-tiganya sama-sama penting. Bahkan dewasa ini, diseluruh penjuru dunia, yang lebih diutamakan adalah justru fungsi pengawasan daripada fungsi legislasi. Hal ini terjadi karena sistem hukum di berbagai negara maju sudah dianggap cukup untuk menjadi pedoman penyelenggaraan negara yang demokratis dan sejahtera, sehingga tidak banyak lagi produk hukum baru yang diperlukan.(Jimly Asshiddiqie 2006 :35)
ASAS-ASAS PEMBENTUKAN PERATURAN DAERAH
Asas hukum mengandung nilai-nilai dan tuntutan etis, dan karena mengandung tuntutan etis, maka asas hukum merupakan jembatan antara peraturan-peraturan hukum dengan cita-cita sosial dan pandangan etis masyarakatnya Rahardjo(Acmad Ruslan,2005:53).
Asas-asas hukum dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yaitu bahwa asas-asas hukum mengandung nilai-nilai hukum.
Van der Vlies (Achmad Ruslan, 2005:57) menyatakan bahwa di negeri Belanda asas hukum pembuatan peraturan perundang-undangan berkembang melalui lima sumber ialah saran-saran dari Raad Van Staat (semacam Dewan Pertimbangan Agung di Indonesia dahulu), bahan-bahan tertulis tentang pembahasan rancangan peraturan perundang-undangan dalam sidang-sidang parlemen terbuka, putusan-putusan hakim, petunjuk teknik perundang-undangan dan hasil akhir komisi pengurangan dan penyederhanaan peraturan perundang-undangan, dengan bahan hukum sekunder lainnya berupa kepustakaan di bidang tersebut adalah sangat penting.
Para ahli memandang bahwa asas-asas tersebut dibagi menjadi asas-asas yang bersifat formil dan asas-asas yang bersifat materiil. Asas-asas formil yaitu asas yang berkenaan dengan tata cara pembuatan dan bentuknya, dan asas-asas materiil yaitu asas-asas yang berkenaan dengan materi muatan peraturan perundang-undangan.
Pendapat para ahli antara lain sebagai berikut :
a) Montesquieu (Achmad Ruslan, 2005:56)
Montesquieu rnengemukakan bahwa hal-hal yang dapat dijadikan asas-asas yakni sebagai berikut:
i. Gaya hams padat (Concise) dan mudah (Simple): kalimat-kalimat bersifat kebesaran dan retorikal hanya merupakan tambahan yang membingungkan.
ii. Istilah yang diinginkan hendaknya sedapat-dapatnya bersifat mutlak dan tidak relatif, dengan maksud menghilangkan kesempatan yang minim untuk perbedaan pendapat yang individual
iii. Hukum hendaknya membatasi diri pada hal-hal yang riil dan aktual, menghindarkan sesuatu yang metaforik dan hipotetik
iv. Hukum hendaknya tidak halus (not be subtle), karena hukum di bentuk untuk rakyat dengan pengertian yang sedang; bahasa hukum bukan latihan logika, melainkan untuk pemahaman yang sederhana dari orang rata-rata.
v. Hukum hendaknya tidak merancukan pokok masalah dengan pengecualian, pembatasan, atau pengubahan; gunakan semua itu hanya apabila benar-benar djperlukan.
vi. Hukum hendaknya tidak bersifat argumentatif/dapat diperdebatkan; lebih berbahaya merinci alasan-alasan hukum, karena hal itu akan lebih menimbulkan pertentangan-pertentangan.
vii. Lebih dari itu semua, pembentukan hukum hendaknya di pertimbangkan masak-masak dan mempunyai manfaat praktis, dan hendaknya tidak mensyaratkan sendi-sendi pertimbangan dasar, keadilan dan hakekat permasalahan; sebab hukum yang lemah, tidak perlu, dan tidak adil akan membawa seluruh sistem perundang-undangan kepada nama jelek dan menggoyahkan kewibawaan negara (Attamimi, 1990:324)
b) I. C. van der Vlies(Achmad Ruslan, 2005:56)
I. C. van der Vlies membagi asas dalam pembentukan peraturan perundang yang patut (Beginselen Van behoolijke rejel geving) ke dalam asas formal dan maten’il (Soeprapto, 2002:96-97), yaitu :
Asas-asas formal meliputi:
i. Asas tujuan yang jelas (beginsel van duidendelijk doelstelling).
ii. Asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste organ)
iii. Asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel)
iv. Asas dapat dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaar heids beginsel)
v. Asas consensus (het beginsel van consensus)
Asas-Asas yang materiil meliputi:
i. Asas terminologi dan sistematika yang benar (het beginsel van duidelijk terminologie an duiden delijke sistem at/ek)
ii. Asas dapat dikenali (het beginsel van dekenbaarheid)
iii. Asas perlakukan yang sama dalam hukum (het recht gelijkeheidsbeginsef)
iv. Asas kepastian hukum (het rechzekerheids beginsel
v. Asas pelaksanaan hukum yang sesuai dengan keadaan individu (het beginsel van de individuele rechts bedeling)
c) A. Hamid S. Attamimi( Achmad Ruslan, 2005:56)
Attamimi dalam disertasinya setelah membahas berbagai bahan menyangkut asas hukum umum dan asas-asas pe^ibentukan peraturan perundangan baik yang berasal dari Cita Hukum Negara Republik Indonesia, norma fundamental negara Indonesia, Asas negara berdasar hukum yang dianut oleh Negera Republik Indonesia dan asas pemerintahan berdasar Sistem Konstitusi yang dianut oleh pemerintah negara Republik Indonesia, serta pendapat para ahli, maka berdasarkan asas-asas tersebut akhirnya beliau merumuskan asas-asas yang khusus bagi perundang-undangan Indonesia yang disebutnya seoagai asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan Indonesia yang patut. Asas-asas tersebut adalah sebagai berikut:
a. asas-asas formal, dengan perincian:
i. asas tujuan yang jelas;
ii. asas perlunya pengaturan;
iii. asas organ/lembaga yang tepat;
iv. asas materi muatan yang tepat;
v. asas dapatnya dilaksanakan; dan
vi. asas dapatnya dikenali;
b. asas-asas material, dengan perincian:
i. asas sesuai dengan Cita Hukum Indonesia dan Norma Fundamental Negara
ii. asas sesuai dengan Hukum Dasar negara;
iii. asas sesuai dengan prinsip-prinsip Negara Berdasar atas Hukum; dan
iv. asas sesuai dengan prinsip-prinsip pemerintahan berdasar sistem konstitusi.
d) Prof. DR.Guntur Hamzah, S.H,.M.H.
Prof. DR.Guntur Hamzah, S.H,.M.H. dalam artikelnya “good legislation governance” mengemukakan tentang Asas-asas pembentukan perundang-undangan yaitu sebagai berikut :
1. Asas kejelasan tujuan
Setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai.
2. asas kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat.
Setiap jenis perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat pembuat peraturan perundang-undangan yang berwenang. Dan dapat dibatalkan atau batal demi hukum bila dibuat oleh lembaga atau pejabat/lembaga yang tidak berwenang.
3. Asas kesesuaian jenis dan materi muatan
Setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan materi yang tepat dengan jenis perundang-undangannya.
4. Asas dapat dilaksanakan
Setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan efektifitas peraturan tersebut dalam masyarakat baik secara filosofis , yuridis, maupun sosiologis.
5. Asas kedayagunaan dan kehasilgunaan
Setiap peraturan perundang-undangan dibuat harus karena betul-betul dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.
6. Asas kejelasan Rumusan
Setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika penulisan, dan pilihan kata atau terminology serta bahasa hukumnya jelas dan mudah dimengerti sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya.
7. Asas keterbukaan
Dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari perencaan, persiapan, penyusunan dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka dan masyarakat mempunyai kesempatan seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan tersebut.
PERATURAN DAERAH
Dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan dibentuk Peraturan Daerah. Dengan kata lain Peraturan Daerah merupakan sarana yuridis untuk melaksanakan kebijakan otonomi daerah dan tugas-tugas pembantuan. Penjelasan umum Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah angka 7, antara lain mengemukakan: “Penyelenggaraan pemerintah daerah dalam melaksanakan tugas, wewenang, kewajiban dan tanggungjawabnya serta atas kuasa peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dapat menetapkan kebijakan daerah yang dirumuskan antara lain dalam peraturan daerah …”.
Peraturan Daerah lazim pula disebut sebagai produk legislasi daerah. Meskipun demikian di kalangan akademisi istilah legislasi daerah, masih menjadi perdebatan. Ada yang berpendapat bahwa istilah tersebut tidak tepat. Karena secara yuridis Peraturan Daerah lebih cocok disebut regulasi daripada produk legislasi.
Peraturan Daerah menurut Pasal 136 ayat (2) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah.
Menurut Pasal 12 Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang pembentukan Peraturan Perundang-undangan materi muatan peraturan daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaran otonomi daerah dan tugas pembantuan, dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundangn-undangan yang lebih tinggi.
MATERI MUATAN PERDA
Sesuai ketentuan Pasal 12 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, materi muatan Perda adalah seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan dan menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut Peraturan Perundang-undangan yang lebih tinggi.
Selain itu, Guntur Hamzah (Guntur@unhas.ac.id) juga mengemukakan materi muatan perda dan karasteristik perda yang baik yaitu sebagai berikut :
1. materi dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan
2. materi guna menampung kondisi khusus daerah.
3. materi penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
a. Karakteristi Perda Yang baik
1. dibuat untuk menjawab kebutuhan masyrakat
2. dilakukan melalui proses yang transparan dan terbuka
3. dilakukan melaluyi riset atau penelitian yang matang
4. bersifat responsive
SISTEM HUKUM
Masalah pembentukan suatu peraturan perundang-undangan tidak dapat dilepaskan dari unsur-unsur yang terdapat dalam suatu sistem hukum. Friedman ( 1984 : 7) mengemukakan bahwa ada 3 (tiga unsur) dari hukum yaitu :
a) Struktur
b) Substansi
c) Budaya hukum
Struktur hukum adalah pola yang menunjukkaan tentang bagaimana hukum dijalankan menurut ketentuan-ketentuan formalnya. Struktur ini menunjukkan bagaimana pengadilan, pembuat hukum dan lain-lain badan serta proses hukum itu berjalan dan dijalankan. Substansi hukum adalah peraturan-peraturan yang dipakai oleh para pelaku hukum pada waktu melaksanakan perbuatan serta hubungan hukumnya. Budaya hukum adalah berbicara tentang sikap-sikap, kebiasaan-kebiasaan, ideal-ideal masyarakat dalam berbagai situasi dalam kehidupan sehari-hari (Achmad Ali, 1996 : 213).
Friedman (2001 : menyatakan bahwa cara lain untuk menggambarkan tiga unsur sistem hukum itu adalah dengan mengibaratkan struktur hukum seperti mesin. Substansi adalah apa yang dihasilkan atau dikerjakan oleh mesin itu. Budaya hukum adalah apa saja atau siapa saja yang memutuskan untuk menghidupkan dan mematikan mesin itu serta memutuskan bagaimana mesin itu digunakan.
Dalam kaitan hukum dan perubahan, Friedman (2001 : 362) menyatakan bahwa perubahan sosial yang besar berasal dari luar hukum, maksudnya berasal dari masyarakat. Sistem hukum tidak sepenuhnya otonom, bukan bidang yang berdiri sendiri dan hukum tidak bebas dari pengaruh luar. Hukum mengikuti perubahan sosial dan menyesuaikan dengan perubahan itu. Namun demikian sistem hukum juga membentuk dan menyalurkan perubahan sosial.
TEORISASI PEMBAGIAN KEKUASAAN
Persoalan pembatasan Kekuasaan (limitation of power) berkaitan erat dengan teori pemisahan kekuasaan (separation of power), dan teori pembagian kekuasaan (division of power atau distribution of power). atau pembagian kekuasaan berasal dari Montequieu dengan trias politica-nya. Namun dalam perkembangannya, banyak versi yang biasa dipakai oleh para ahli berkaitan dengan peristilahan pemisahan dan pembagian kekuasaan.(Jimly Asshidiq 2006:15).
Sebenarnya, konsep awal mengenai hal ini dapat ditelusuri kembali dalam tulisan Jhon Locke, “second Treaties of Civil Government” (1690) yang berpendapat bahwa kekuasaan untuk menetapkan aturan hukum tidak boleh dipegang sendiri oleh mereka yang menerapkannya. Oleh serjana hukum perancis, Baron De Montesquieu (1689-1755), yang menulis berdasarkan hasil penelitiannya terhadap system konstitusi Inggris, pemikiran John Locke itu diteruskannya dengan mengembangkan konsep trias politica yang membagi kekuasaan Negara dalam 3 (tiga) cabang kekuasaan, yaitu legislatif, eksekutif dan yudikatif. Pandangan Montesquieu inilah yang kemudian dijadikan rujukan doktrin separation of power di zaman sesudahnya.
Istilah “pemisahan kekuasaan” dalam bahasa Indonesia merupakan terjemahan perkataan separation of power berdasarkan teori trias politica atau tiga fungsi kekuasaan, yang dalam pandangan Montesquieu, harus dibedakan dan dipisahkan secara struktural dalam organ-organ yang tidak saling mencampuri urusan masing-masing. Kekuasaan legilatif hanya dilakukan oleh lembaga legislatif, kekuasaan eksekutif hanya dilakukan oleh lembaga eksekutif, dan demikian pula kekuasaan yudikatif hanya dilakukan oleh cabang kekuasaan yudisial. Sehingga pada intinya, satu organ hanya memiliki satu fungsi, atau sebaliknya satu fungsi hanya dapat dijalankan oleh satu organ.
Pada umumnya, doktrin pemisahan kekuasaan seperti yang dibayangkan oleh Montesquieu itu, dianggap oleh para ahli sebagai pandangan yang tidak realistis dan jauh dari kenyataan. Pandangannya itu dianggap oleh para ahli sebagai kekeliruan Montesquieu dalam memahami sistem ketatanegaraan Inggris yang dijadikannya objek telaah untuk mencapai kesimpulan mengenai trias politica-nya dalam bukunya L’Esprit des Lois (1748). Tidak ada satu negara pun di dunia yang sungguh-sungguh mencerminkan gambaran Montesquieu tentang pemisahan kekuasaan (separation of power) demikian itu. Bahkan, struktur dan sistem ketatanegaraan Inggris yang ia jadikan objek penelitian dalam menyelesaikan bukunya itu juga tidak menganut sistem pemisahan kekuasaan seperti yang ia bayangkan.
Banyak sekali pro dan kontra yang timbul dikalangan para sarjana mengenai pandangan Montesquieu di lapangan ilmu politik dan hukum. Oleh karena itu, dengan menyadari banyaknya kritik terhadap teori trias politica Montesquieu, para ahli hukum di Indonesia seringkali menarik kesimpulan seakan-akan istilah pemisahan kekuasaan (separation of power) yang dipakai oleh Montesquieu itu sendiri pun tidak dapat dipergunakan. Kesimpulan demikian terjadi, karena penggunaan istilah pemisahan kekuasaan itu hanya dipakai oleh Montesquieu. Padahal, istilah pemisahan kekuasaan itu sendiri konsep yang bersifat umum, seperti halnya konsep pembagian kekuasaan juga dipakai banyak sarjana dengan pengertian-pengertian yang berbeda-beda satu dengan yang lain.
Sebagai sandingan atas konsep pemisahan kekuasaan (separation of power), para ahli biasa menggunakan pula istilah pembagian kekuasaan sebagai terjemahan perkataan division of power atau distributin of power. Ada pula sarjana yang justru menggunakan istilah division of power itu sebagai genus, sedangkan separation of power merupakan bentuk species-nya. Bahkan, misalnya, Arthur Mass membedakan pengertian pembagian kekuasaan (division of power) tersebut ke dalam 2 (dua) pengertian, yaitu: (i) capital division of power, dan (ii) territorial division of power. Pengertian yang pertama bersifat fungsional, sedangkan yang kedua bersifat kewilayahan atau kedaerahan.
Oleh karena itu, istilah-istilah separation of powers, division of powers, distribution of powers, dan demikian pula istilah-istilah pemisahan kekuasaan dan pembagian kekuasaan, sebenarnya mempunyai arti yang sama saja, tergantung konteks pengertian yang dianut. Misalnya, dalam konstitusi Amerika Serikat, kedua istilah separatin of power dan division of power juga sama-sama digunakan. Hanya saja, istilah division of power itu digunakan dalam konteks pembagian kekuasaan di tingkat pemerintahan federal, yaitu antara legislature, the executive, dan judiciary. Pembagian yang terkahir inilah yang disebut oleh Arthur Mass sebagai capital division of power.
Dengan demikian, dapat dibedakan penggunaan istilah pembagian dan pemisahan kekuasaan itu dalam dua konteks yang berbeda, yaitu konteks hubungan kekuasaan yang bersifat horizontal atau vertikal. Dalam konteks yang vertikal, pemisahan kekuasaan atau pembagian kekuasaan itu dimaksudkan untuk membedakan antara kekuasaan pemerintahan atas dan kekuasaan pemerintahan bawahan, yaitu dalam hubungan atara pemerintahan federal dan njegara bagian dalam negara federal (federal state), atau antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah provinsi dalam negara kesatuan (unitary state). Perspektif vertikal versus horizontal ini juga dapat dipakai untuk membedakan antara konsep pembagian kekuasaan (division of power) dalam konteks pengertian yang bersifat vertikal. Sedangkan sekarang, setelah Perubahan Keempat, sistem yang dianut oleh UUD 1945 adalah sistem pemisahan kekuasaan (separation of power) berdasarkan prinsip cheks and balances.
Dalam pengalaman ketatanegaraan Indonesia, istilah ”pemisahan kekuasaan” (separation of power) itu sendiri cenderung dikonotasikan dengan pendapat Montesquieu secara absolut. Konsep pemisahan kekuasaan tersebut dibedakan secara diametral dari konsep pembagian kekuasaan (division of power) yang dikaitkan dengan sistem supremasi MPR yang secara mutlak menolak ide pemisahan kekuasaan ala trias politica Montesquieu. Dalam sidang-sidang BPUPKI pada tahun 1945, Soeparno misalnya menegaskan bahwa UUD 1945 tidak menganut doktrin trias politica dalam paham pemisahan kekuasaan ala Montesquieu, melainkan menganut sistem pembagian kekuasaan.
Namun demikian, sekarang setelah UUD 1945 mengalami empat kali perubahan, dapat dikatakan bahwa sistem konstitusi kita telah menganut doktrin pemisahan kekuasaan itu secara nyata. Beberapa bukit mengenai hal ini antara lain adalah :
1) Adanya pergeseran kekuasaan legislatif dari tangan Presiden ke DPR. Bandingkan saja antara ketentuan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum perubahan dengan Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 ayat (1) UUD 1945 setelah perubahan. Kekuasaan untuk membentuk undang-undang yang sebelumnya berada di tangan Presiden, sekarang beralih ke Dewan Perwakilan Rakyat;
2) Diadopsikannya sistem pengujian konstitusional atas undang-undang sebagai produk legislatif oleh Mahkamah Konstitusi. Sebelumnya tidak dikenal dengan adanya mekanisme semacam itu, karena pada pokoknya undang-undang tidak dapat diganggu gugat di mana hakim dianggap hanya dapat menerapkan undang-undang dan tidak boleh menilai undang-undang;
3) Diakuinya bahwa lembaga pelaku kedaulatan rakyat itu tidak hanya terbatas pada MPR, melainkan semua lembaga negara baik secara langsung atau tidak langsung merupakan penjelmaan kedaulatan rakyat. Presiden, anggota DPR, dan DPD sama-sama dipilih secara langsung oleh rakyat dan karena itu sama-sama merupakan pelaksana langsung prinsip kedaulatan rakyat;
4) Dengan demikian, MPR juga tidak lagi berstatus sebagai lembaga tertinggi negara, melainkan merupakan lembaga (tinggi) negara lainnya, seperti Presiden, DPR, DPD, MK, dan MA;
5) Hubungan-hubungan antarlembaga (tinggi) negara itu bersifat saling mengendalikan satu sama lain sesuai dengan prinsip checks and balances.
Dari kelima ciri tersebut di atas, dapat diketahui bahwa UUD 1945 tidak lagi dapat dikatakan menganut prinsip pembagian kekuasaan yang bersifat vertikal, tetapi juga menganut paham trias politica Montesquieu yang memisahkan cabang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudisial secara mutlak dan tanpa diiringi oleh hubungan saling mengendalikan satu sama lain. Dengan perkataan lain, sistem baru yang dianut oleh UUD 1945 pasca perubahan yang keempat adalah sistem pemisahan kekuasaan berdasarkan prinsip checks and balances. Kalaupun istilah pemisahan kekuasaan (separation of power) itu hendak dihindari, sebenarnya kita dapat saja menggunakan istilah pembagian ,kekuasaan (division of power) seperti yang dipakai oleh Arthur Mass, yaitu capital division of power untuk pengertian yang bersifat horizontal, dan territorial division of power untuk pengertian yang bersifat vertikal.
Akan tetapi, perlu dicatat bahwa mengenai istilah ”pembagian”: itu telah dipergunakan oleh Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 untuk pengertian pembagian dalam konteks pengertian yang bersifat vertikal atau territorial division of power. Pasal 18 ayat (1) tersebut berbunyi :
”Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan undang-undang”
Artinya, dalam wadah NKRI terdapt provinsi-provinsi yang beripakan daerah-daerah bagiannya, dan di tiap-tiap daerah provinsi terdapat pula kabupaten-kabupaten dan kota yang merupakan darrah-daerah bagian dari provinsi-provinsi tersebut. Adanya konsep bagain daerah ini terkait erat dengan kekecewaan umum terhadap penerapan ketentuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang menganggap pola hubungan antar pemerintahan pusat dan provinsi serta kabupaten/kota di seluruh Indonesia sebagai hubungan yang tidak hierarkis, melainkan bersifat horizontal. Ekses-ekses yang timbul sebagai akibat ketentuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun1999 yang demikian itu, menyebabkan banyaknya Bupati dan Walikota yang seolah-olah tidak mau tunduk di bawah koordinasi Gubernur selaku kepala Pemerintahan Daerah Provinsi.
Untuk mengatasi hal itu, maka ketika rancangan Perubahan Kedua UUD 1945 dibahas pada tahun 2000, ketentuan Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 tersebut dengan sengaja menggunakan istilah :.. dibagi atas daerah-daerah provinsi, dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota…”. Dengan penggunaan istilah ini, ingin ditegaskan bahwa hubungan antara pusat dan daerah, dan antara provinsi dan kabupaten/kota kembali bersifat hierarkis vertikal. Dengan demikian, UUD 1945 secara sadar menggunakan istilah ”pembagian” itu dalam konsep pembagian kekuasaan (division of power) haruslah diartikan sebagai pembagian dalam konteks pengertian yang bersifat vertikal pula.
Oleh karena itu, maka untuk pengertian pembagian kekuasaan dalam konteks pengertian yang bersifat horizontal atau seperti yang diartikan oleh Arthur Mass dengan capital division of power, haruslah diartikan sebagai pemisahan kekuasaan (division of power), meskipun bukan dalam pengertian trias politica Montesquieu. Dengan perkataan lain, saya menganjurkan orang tidak perlu ragu-ragu menggunakan istilah pemisahan kekuasaan berdasarkan prinsip checks and balances untuk menyebut sistem yang dianut UUD 1945 pasca Perubahan Keempat, asalkan tidak dipahami dalam konteks pengertian trias politica Montesquieu.(Jimly Asshiddiqie 2006 :26)
GAMBARAN UMUM TENTANG DPRD PROV. SULBAR
Esensi Pasal 18 UUD 1945 beserta penjelasan pasal tersebut, diamanatkan bahwa daerah-daerah yang bersifat otonom diadakan badan perwakilan daerah, karena didaerahpun pemerintahan akan bersendi atas dasar permusyawaratan. Arti penting dari badan perwakilan adalah menjadi atribut demokratisasi penyelengaraan pemerintahan daerah. Perwakilan merupakan mekanisme untuk meralisasikan gagasan normative bahwa pemerintah harus dijalankan dengan atas kehendak rakyat (will of the people)., otoritas suatu pemerintahan akan tergantung pada kemampuannya untuk mentransformasikan kehendak rakyat sebagai nilai tertinggi di atas kehendak Negara (Will of the state).
Atas dasar prinsip normatif demikian dalam praktik kehidupan demokrasi sebagai lembaga legislatif memiliki posisi sentral yang biasanya tercermin dalam doktrin kedaulatan rakyat. Hal ini didasarkan pada suatu pandangan bahwa badan legislatif yang dapat mewakili rakyat dan memiliki kompetensi untuk memenuhi kehendak rakyat. Sementara eksekutif hanya mengikuti dan mengimplementasikan hukum dan prinsip-prinsip dasar yang ditetapkan oleh legislative. (Siwanto 2006:65).
Pentingnya pembagian kekuasaan tersebut, diharapkan agar terdapat badan yang mengelola pelaksanaan fungsi-fungsi Negara dilandasi tanpa campur tangan dari badan-badan lainnya, sebagai refleksi pemegang kadaulatan penyelengaaraan Negara untuk pelayanan masyarakat. Hal ini, dilatarbelakangi dalam suatu kehidupan demokrasi kebebasan ada pembatasan. Sebab kebebasan warga Negara adalah adanya ketenangan jiwa yang bersumber dari pandangan setiap orang tentang rasa keamananya. Pemegang kekuasaan Negara haruslah menjamin bahwa setiap warga Negara tidak merasa takut terhadap kehidupannya dalam pergaulan dengan warga Negara lainnya.
Pemisahan kekuasaan ini adalah untuk memberikan garis batas mengena Kompetensi dari masing-masing pemegang kekuasaan, tidak ada campur tangan antara organ-organ itu dalam operasional kekuasaannya masing-masing. Dengan system demikian, akan terdapat suasana checks and balances yang dalam hubungan antar lembaga terdapat sikap saling mengawasi dan tidak ada lembaga yang melampaui batas kekuasaan yang telah ditentukan. Dalam keadaan ini akan terdapat hubungan kekuasaan antara lembaga yang ada dalam suasana seimbang, tidak lebih tinggi dan tidak ada yang lebih rendah dari lainnya.
Sebagaimana substansi lahirnya suatu konstitusi negara untuk pembatasan kekuasaan negara. Walaupun dalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia, tidak mengenal adanya pemisahan kekuasaan, akan tetapi pembagian kekuasaan tersebut akan sah, dan membatasi operasionalisasi kewenangannya dengan prinsip kesederajatan dan kesetaraan.
Berkaitan dengan peranan lembaga legislatif, perlu dilihat lebih dahulu seberapa jauh kewenangan badan legislatif dalam proses legislatif daerah. Proses legislatif sebagai suatu rangkaian kegiatan yang secara pasti diketahui awalnya, yaitu di mana peraturan diproses seirama dengan kebutuhannya. Proses legislatif tersebut menjadi penting bagi Negara RI, tidak lagi bagi negara monarki absolute sebab kekuasaan terpusat di satu tangan. Legislatif sebagai badan atau lembaga pembentuk perundang-undangan bekerja berdasarkan proses kegiatan, sesuai dengan tingkat kewenangannya.
Demikian juga kekuasaan badan legislatif daerah dalam penyelenggaraan pemerintah daerah. Akan tetapi dalam hal tertentu terdapat inkonsistensi. Hal tersebut dapat dilihat dari kedudukan dan peran legislatif dalam penyelenggaraan pemerintah daerah.
Undang-undang yang mengatur tentang pemerintahan daerah sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, peran dan kedudukan badan legislatif tidak sekuat seperti dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974.
Badan legislatif daerah mengalami keterbatasan dalam mengadvokasikan fungsi dan kewenangannya. Hal ini karena keberadaannya selain berfungsi sebagai badan legislatif juga menjadi bagian dari pemerintahan daerah. Dengan demikian fungsi kontrolnya tidak dapat berjalan secara efektif, faktor inilah yang menjadi unsur kelemahan badan legislatif dibandingkan dengan badan eksekutif.
Kedudukan ini menjadi sebaliknya, dengan kelahiran Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 .Kedudukan dan peranan badan legislatif daerah menjadi strategis, dan menjadi lebih besar terutama dalam melaksanakan fungsinya sebagai penyerap aspirasi rakyat, pembuatan peraturan darrah, dan mengontrol terhadap tindakan eksekutif, sesuai dengan kebijaksanaan yang telah ditetapkan.
Perwujudan dari fungsi badan legislatif daerah, seperti hak anggaran, hak mengajukan pertanyaan, hak meminta keterangan, hak prakarsa, hak penyelidikan menjadi modal besar dalam menghadapi kekuasaan eksekutif. Dalam tatanan tersebut kekuasaan badan eksekutif menjadi lebah dibanding kekuasaan legislatif. Kekuasaan badan legislatif dan keuasaan badan eksekutif terjadi ketidakseimbangan antarkekuasaan.
Dalam kaitan inilah, mekanisme checks and balances antara kekuasaan badan eksekutif dan badan legislatif baik di tingkat pusat maupun daerah, amat diperlukan untuk menghindari terjadinya penyalahgunaan kekuasaan seperti diingatkan oleh Lord Acton bahwa power tends to corrupt hanya bisa dihindari apabila terdapat pengawasan dan control, dalam rangka terwujudnya pelaksanaan otonomi daerah. Dalam penyelenggaraan otonomi daerah maka perlu dikaji dan ditelaah mengenai model pengaturan kekuasaan antara badan legislatif daerah dan badan eksekutif daerah yang seimbang, lebih demokratis dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).

Artikel Terkait Tentang :